《安国市烟草制品零售点合理布局规定》

一、规定目的

为加强烟草制品零售点布局管理，合理配置烟草市场资源，规范烟草制品零售市场经营秩序，保护烟草制品经营者、消费者和未成年人的合法权益，维护国家烟草专卖制度，促进烟草市场健康发展，特制定《安国市烟草制品零售点合理布局规定》（以下简称《规定》）。

二、制定依据

根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖许可证管理办法实施细则》等法律、法规、规章和相关规定，结合安国市实际，制定本规定。

三、起草背景

现行的零售点合理布局规定是2021年制定并实施的，虽在一定程度上缓解了零售点数量过快增长的情况，但许多问题还没有得到根本解决，如零售户高涨的办证热情与零售点布局情况以及与本地卷烟市场实际并不相符等。通过实践我们发现部分零售户在已持证的情况下仍希望另办证、多办证用以囤购大量卷烟做分销，部分零售户在取得烟草专卖零售许可证后没有依法开展经营，或交由其他户代订卷烟或长期不订烟或私下买卖、出租、出借烟草证。上述问题不仅严重扰乱了卷烟市场经营秩序，假私非烟的存在也给消费者利益带来了不利影响。

在上级政策、文件的要求及相关规定方面，《中华人民共和国未成年人保护法》和《烟草专卖许可证管理办法实施细则》，均增加了幼儿园周边不予设置卷烟零售点的规定。同时，《保定市卫生城镇创建指挥部办公室关于印发<保定市创建国家卫生城市工作任务责任清单>的通知》明确：位于中小学校、青少年宫内部及出入口周边100米距离以内的，幼儿园内部及出入口周围20米距离以内的禁止销售卷烟，禁止向未成年人销售卷烟。

因此修订《安国市烟草制品零售点合理布局规定》是顺应烟草市场发展新格局、规范烟草资源配置的迫切需求，也是加强对未成年人权益保护、更好地为安国市经济发展服务的必然要求。

四、起草过程

根据当前社会发展状况，结合辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等实际情况，本着公平公正、高效便民和满足消费的原则，安国市烟草专卖局起草了本《规定》，具体过程如下：

（一）筹备发动调研阶段。按照有关法规政策，安国市局于2023年1月份开始着手调研工作。一是开展宣传学习。对此次修订合理布局规定的必要性、紧迫性进行了宣传，对烟草专卖法律法规中对烟草制品合理布局的相关规定及全国优秀合理布局汇编进行了有针对性的学习。二是分析当前情况。对2021版合理布局规定的执行情况进行摸底调研，对烟草证办理及后续监管中存在的突出问题、零售户持续高涨的办证热情的形成原因、合理布局规定在稳定烟草证总量、控制零售点无序增长方面所起到的作用等情况进行深入分析。三是进行实地走访及数据采集测算。首先，对县城区域内的主要街道分布情况、农村地区卷烟零售户经营情况、大型综合市场及主要景区内商铺情况进行了走访和测量；其次，排查登记了辖区内中小学校、青少年宫、幼儿园的数量、地理位置及其周围持证户、无证户信息；再次，对近五年的营销数据进行分析，将安国的经济发展水平、营商环境、居民消费习惯、卷烟销量、户均销量、人均持证率、卷烟订购情况等作为参考因素，测算零售点合理容量指导区间；最后进行市场调研，发放调查问卷，充分征求零售户和消费者的意见或建议。

（二）起草成稿阶段。调研摸底完成后，我单位在归纳整理和认真分析的基础上，4月21日起草完成了《规定（征求意见稿）》；4月27日向社会发布了征求意见的公告；5月18日分别向当地司法局、残疾人联合会、退役军人事务局、教体局、民政局、市场监督管理局、消保委、审批局、人大法工委、创城办发函，征求意见；未收到社会公众及上述部门的反馈意见；5月23日，市司法局按照《保定市行政规范性文件管理规定》《保定市行政规范性文件备案审查规定》等有关规定，对2021年备案的行政规范性文件进行了审查，经审查发现部分行政规范性文件存在不当条款。因此我局对这一版的《规定（征求意见稿）》按市司法局要求进行了修改。6月5日，发布听证会公告，并组织听证会人员报名事宜；6月25日，向参加听证会人员送达听证通知书，向相关部门送达邀请函。

五、《规定》中主要内容的说明

《规定》共分为四章，即总则、不予许可的情形、布局标准及附则。

（一）关于总则的说明

本规定第一章总则主要包含制定依据、遵循原则、适用范围、零售点定义、申请先后顺序、合理布局的管理等内容。

1.关于制定依据及遵循原则的说明

（1）制定烟草制品零售点合理布局规定，必须严格按照法律、法规、规章相关规定，不得设置与上位法相冲突的条款。

（2）“卷烟市场”不同于其他纯粹意义上的市场，它具有垄断性、复杂性、特殊性的特征，只能在专卖制度允许的范围内适度竞争，适度发展。卷烟零售点数量不是越多越好，要保持在一定的合理范围内，才能达到国家财政收入、消费者利益、卷烟经营者利益的“共赢”。

（3）卷烟作为一种特殊的消费品，人民群众有着一定的消费需求，为保证这部分消费者的正常需求，烟草专卖部门要通过办理零售许可证，将有意愿经营卷烟且符合办证条件的经营户纳入卷烟销售网络，加强监管，保证其为消费者提供的卷烟的质量，降低假冒卷烟对消费者健康的危害。

2.关于适用范围的说明

（1）本规定适用于安国市范围内的所有烟草制品零售点的设置。

（2）卷烟零售户作为特殊管制类商品（卷烟）的经营者，除与消费者、烟草公司发生民事交易行为，还需接受烟草专卖局、市场监督管理局等行政部门监管，必须具备完全民事行为能力。

3.关于申请先后顺序的说明

《规定》中对辖区内整体和部分区域内的零售点做了间距和数量上的限制。在实施的过程中，可能会遇到两个或两个以上的零售户无法都准予许可的情形。按照《烟草专卖许可证管理办法实施细则》中第三十三条、第三十四条的规定，受理机关应当按照收到申请的先后顺序审查申请材料。两个或两个以上申请人提出申请，因合理布局规定所限，无法都准予行政许可的，应当对先受理的申请作出准予许可的决定。

（二）关于不予许可情形的说明

本规定第二章不予许可的情形主要包含不予设置零售点情形和许可证有效期届满后不予延续情形等内容。

1.关于不予设置零售点情形的说明

第七条针对不予设置零售点情形进行了说明，其中第一项至第四项分别从申请主体资格方面、经营场所方面、经营模式方面以及特殊区域方面对不予设置零售点的情形进行了梳理、细化，第五项、第六项为兜底条款。

（1）第七条第一项第1目：根据《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条第一款的规定，禁止向未成年人销售卷烟。其立法的目的在于避免未成年人接触烟草制品，无论零售商还是批发商均不应违背这一立法精神。烟草制品零售商不得向未成年人销售烟草制品，同理，烟草制品批发商也不得向未成年人批发烟草制品。因此，烟草专卖行政主管部门不得对未成年人发放烟草专卖零售许可证。

对限制民事行为能力人和无民事行为能力人不予发放烟草专卖零售许可证的原因，在“关于适用范围的说明”部分已进行了解释。

（2）第七条第一项第2目至第5目：根据《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第三项至第六项的规定设立。

（3）第七条第一项第6目：根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十九条及《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第七项的规定设立。

（4）第七条第一项第7目：根据《烟草专卖许可证管理办法》第十七条的规定“外商投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品批发或者零售业务，不得以特许、吸纳加盟店及其他再投资等形式变相从事烟草专卖品经营业务。”但在《国家烟草专卖局关于有外资成分并且烟草零售业态属于娱乐服务类企业许可证管理事项的批复》（国烟专【2009】112号）中又有明确，对有外资成分以提供住宿、餐饮、休闲、娱乐为主要经营的宾馆、酒店等企业，按照《烟草零售业态分类标准》（国烟法[2005]845号）属于“娱乐服务类”的，不属于“外商投资的商业企业或者个体工商户”。同时，根据《烟草专卖许可证管理办法》第六十三条的规定“持有烟草专卖零售许可证的国有企业，按照国家关于发展混合所有制经济的要求，经国家有关部门批准为国有控股的混合所有制企业的，可以重新申领烟草专卖零售许可证。”综上考虑，设立此项限制。

（5）第七条第二项第1目：根据《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第九条第二项及《烟草专卖许可证管理办法》第十三条第二项的规定设立。

（6）第七条第二项第2目：根据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条第二项的规定设立。

（7）第七条第二项第3目：根据《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第一项的规定设立。此外，根据《中华人民共和国食品安全法》第三十三条第一项的规定“具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离。”卷烟、雪茄烟作为一种特殊商品，从某种意义上讲，属于食品的范畴，其燃烧后产生的烟气通过口腔吸食到人体中，因此经营烟草制品的场所应当符合相关食品安全要求，具备相关卫生条件。

在这里有1个例外情形：根据《国家烟草专卖局办公室关于加油站便利店申领烟草专卖零售许可证有关事项的通知》（国烟办综【2014】474号）规定，具备安全措施保障的加油站便利店不属于不予核发烟草专卖零售许可证的范围。实践中，这些便利店只是位于加油站内，但均具有独立的经营场所，和普通的便利店没有区别。因此，在本规定中对不存在安全隐患又符合其他法定办证条件的加油站便利店，核发烟草专卖零售许可证。

（8）第七条第二项第4目：根据《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条的规定“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒。”烟草专卖局作为烟草专卖许可证的受理、审查、审批和管理机关应当主动担负起对未成年人保护的社会责任。综上考虑，设立此项限制。

（9）第七条第二项第5目：根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第四十条的规定设立。

这里需要特别说明一点：

经营场所的确定一般以营业执照上的注册地址为准，但由于商事制度改革，存在“一址多照”、“一照多址”、营业执照注册地址模糊等情况。因此经营地址的确定不能单纯根据营业执照注册地址进行核定，还需要由专卖执法人员依据实地核查结果进行细化，申请人取得许可后只允许在烟草部门核定的地址经营烟草制品。

（10）第七条第二项第6目： 国家标准《商店购物环境与营销设施的要求》（GB/T17110-2008）中明确，各类商店应根据所经营商品种类、经营规模、档次品味、购物环境风格、交易方式等因素配置足够的用于商品陈列、展示、保质、计量和便于顾客对商品的识别、浏览、选择、试用（穿戴）、结算、复核等方面需要的设施、设备。卷烟、雪茄烟作为一种特殊商品，考虑到其对外零售的需要以及对卫生条件的要求，经营场所内应当配备符合卷烟、雪茄烟零售要求的相对独立、实际的陈列、展卖场所。综上考虑，设立此项限制。

（11）第七条第三项：根据《烟草专卖许可证管理办法》第四十条的规定设立。

此外，随着商品经济不断发展，新型商业业态和新兴交易手段对传统商品流通方式产生了巨大影响，部分商家欲利用信息网络渠道销售卷烟。此种经营模式不仅容易导致销售假私非烟、无证批发、无证运输等涉烟违法行为泛滥，而且无法甄别购买者是否为成年人，不能有效限制未成年人购买烟草制品。为了保护未成年人身心健康，维护卷烟零售市场正常秩序，不予设置零售点。

（12）第七条第四项第1目：根据《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条第一款及《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第二项的规定设立。

此外，2022年10月12日，保定市卫生城镇创建指挥部办公室印发《保定市创建国家卫生城市工作任务责任清单》（保创卫办【2022】100号），要求学校周边100米禁止售烟、禁止向未成年人销烟。因此，我们将中小学校周边不予设置零售点的距离规定为100米。同时，青少年宫作为未成年人的主要活动场所，我局对其周边也进行了限制，将青少年宫周边不予设置零售点的距离规定为100米。

30人参加了问卷调查，调查结果显示，27人认为幼儿园周边10米范围内不予设置卷烟零售点的距离需要修改，建议修改米数为20米以上，因此我们将幼儿园周边不予设置零售点的距离规定为20米。

（15）第七条第四项第2目：中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》（厅字【2013】19号）中要求把各级党政机关建设成为无烟机关，机关内部禁止销售或提供烟草制品。国家卫生健康委与国家中医药局联合印发《关于进一步加强无烟医疗机构建设工作的通知》中要求全面建设无烟医疗卫生机构，医疗卫生机构范围内禁止销售烟草制品，无烟草广告。

为落实党中央、国家相关部门政策要求，切实承担烟草的社会责任、控烟履约的社会担当，本《规定》对党政机关内部、医疗卫生机构所属区域设置零售点进行了限制。

本《规定》所称医疗卫生机构，包括公共卫生机构、各级各类医院、基层医疗卫生机构、其他医疗卫生机构等。

（16）第七条第四项第3目：考虑到已被政府纳入征收规划区域的经营场所在未来的一段时间内会被拆除，存在一定的临时性和不稳定性，经营场所拆除后易出现不在核定经营地址开展烟草制品经营的行为，为卷烟市场的监管带来不便，因此有必要限制此类区域设置零售点。

另外，随着全社会健康意识的增强，党中央、有关部门、地方政府相继出台不少法律、规章、政策，作出相关禁烟规定，为配合党中央、有关部门、地方政府今后可能出台的相关法律、规章、政策的施行，本《规定》对政府明令禁止办理烟草专卖零售许可证或经营烟草制品的区域，以及其他法规、规章、规范性文件等规定禁止售烟的特殊区域也进行了限制。

（17）第七条第五项、第六项：为兜底条款。

2.关于许可证有效期届满后不予延续情形说明

第八条根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第四十三条的规定设立，其中第二项结合本《规定》增加了“青少年宫”的表述，同时对办证的距离进行了明确。

（三）关于布局标准的说明

本规定第三章布局标准主要包含本辖区的合理容量、零售点设置的间距和数量规定、放宽政策及不再新设零售点的具体情形等内容。

我局调取了近五年的专卖系统持证户与卷烟营销数据，将本地经济发展水平、人口数量变化、居民消费习惯等多种因素相结合进行了全面分析。

分析可得：一是我县零售户数量总体呈上升趋势，零售户净增长量、卷烟销量均在2022年达到历史峰值。二是卷烟销量随着零售户的合理有序的增长而增长，2018年持证零售户总数1121户、卷烟总销量9964箱。2019年持证零售户总数1011户、卷烟总销量10526箱。2020年持证零售户总数1104户、卷烟总销量10756箱。2021年持证零售户总数1164户、卷烟总销量10525箱。2022年持证零售户总数1165户、卷烟总销量10807箱.

考虑到疫情、经济下滑等因素对销量的影响，以及后疫情时代营商环境的需要，我们认为近五年来的零售户自然增长数量基本符合当年安国市场实际，但在社会和经济快速发展的同时，烟草零售许可证的需求也在提高，但也要在法律法规的前提下避免无序增长。

2.关于零售点间距和数量规定的说明

根据安国市辖区内的实际情况，结合社会发展的总体趋势和卷烟零售户的大体分布情况，我局认为按照同侧、对侧间距作为零售点布局的标准相对来说是客观公正的。县城地区各零售点同侧、对侧间距均不得低于30米。农村地区各零售点同侧、对侧间距均不得低于100米，原则上保证每个行政村至少设置一个零售点。当以上区域内零售点数量达到或者超过所在区域数量上限的，不再设置新的零售点，待零售点数量减少至所在区域数量上限后，按照“退一进一”原则实行动态管理。且零售点数量实行“退一进一”原则，作为辖区零售点布局标准。根据对部分区域抽样结果来看，上述零售点的间距设置较为合理。

3.关于特殊区域零售点数量的说明

第十条结合酒店、宾馆、KTV等实际情况设定，考虑到这些区域内的卷烟消费具有随机性和临时性，按照方便消费的原则，以上区域不进行零售点间距限制。因酒店、宾馆、一定使用面积的超市、商场内目标消费群体相对固定，设置1个零售点即能满足消费求。

4.关于放宽政策的说明

为体现公平公正的原则及烟草行业的社会担当，《规定》第十一条、第十二条设置了放宽政策。

第十二条明确了三类在合理容量范围内不受第九条、第十条零售点合理布局间距、数量限制的情形。一是“按原零售点地址申领烟草专卖零售许可证的”。在实际走访中我们发现，绝大多数卷烟零售户虽然未办理组成形式为“家庭经营”的营业执照，但实际是以家庭为单位从事卷烟经营活动，经营卷烟是其个人甚至整个家庭的收入来源。为了维护卷烟零售户的实际利益，对于“非家庭经营的持证个体工商户，原持证人死亡或丧失民事行为能力的，在烟草专卖零售许可证有效期内，原持证人配偶、父母、子女等家庭成员需在原经营地址继续经营的”许可证申请施行放宽政策。二是“因客观原因变更零售点地址申领烟草专卖零售许可证的”。 出于公平公正及法不溯及既往的考虑，对 “因道路规划、城市建设等客观原因造成无法在核定经营地址经营的”；“本规定实施前设立或因客观原因造成经营场所位于中小学、青少年宫、幼儿园周围限制区域的”；“法律、法规、规章修改、废止，或者办理烟草专卖零售许可证所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，需要变更经营地址的”作出了首次申领不受间距和数量限制的规定。其中“首次”是指一个经营主体在本辖区第一次设立或变更零售点。三是兜底条款，即对于“国家明文规定给予政策扶持，经烟草专卖行政主管部门集体研究，认定可以扶持照顾的对象”施行放宽政策。

第十二条明确了受所在区域零售点数量限制，但在间距上给予适度放宽的情形。根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十七条的规定“烟草专卖局在制定烟草制品零售点合理布局规划时，可以视当地实际对以下情形在数量、间距方面给予适当放宽：（一）社会弱势群体、优抚对象申请烟草专卖零售许可证的……”因此我局对残疾人、烈士遗属等社会弱势群体、优抚对象，在首次申领许可证时给予了适当放宽。为了减少可能出现买卖、出租、出借烟草专卖零售许可证的现象，同时防止相关人员对该款条文无限放大使用，因此对该项进行了相应的限制。

5. 关于不再新设零售点具体情形的说明

第十四条第一项：为回应教育部门和未成年人家长对未成年人接触烟草制品的忧虑，为更好地做好未成年人保护工作，同时兼顾卷烟经营者的合法利益，《规定》第十四条规定了中小学、青少年宫进出通道口100米至200米范围内，幼儿园进出通道口20米至50米范围内不再新增设零售点。力争通过几年的时间，将零售点与中小学、青少年宫、幼儿园的间距逐渐调整为合适的距离，进一步降低卷烟销售对未成年人的影响。

第十四条第二项、第三项、第四项：位于住宅小区、商住两用小区内除平层全开放式门店外的其他场所；全封闭、半封闭小区（设有起降杆，不能自由出入）；车库改造房；不再新设零售点。以上区域内部开展烟草制品零售业务具有一定的隐蔽性和私密性，性质模糊难以界定，烟草专卖部门对其无法实施有效监管，管理服务难以跟进。因此以上区域内部不再新增设零售点。

（四）关于附则的说明

本规定第四章附则主要包含对前文中相关名词、术语的解释说明及文件的生效时间、解释权属等内容，便于更好地理解和执行本规定。

六、溯及力问题

《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十八条规定“已合法持有烟草专卖零售许可证的零售户，在许可证有效期内不受所在地烟草制品零售点合理布局规划调整的影响。持证人办理延续申请，除经营场所的安全要求和中小学、幼儿园周围的限制规定外，不受所在地烟草制品零售点合理布局规划其他规定调整的影响。”

本《规定》实施之前已经取得且未超过有效期，但不符合本《规定》中设置标准的烟草专卖零售许可证继续有效。但位于中小学、青少年宫内部及进出通道口100米范围内，幼儿园内部及进出通道口20米范围内的零售户，在许可证有效期到期届满后将不予延续。其他已设立的零售点，通过自然退出、违规退出等方式逐步调整，使之趋于合理。

同时，在工作中，我们将采取内部监督、群众监督、舆论监督、法制监督等措施，建立和完善监督制约机制，加强对烟草专卖零售许可证审批发放工作的监管，确保本《规定》的顺利实施。

以上是安国市烟草专卖局依据有关法律、法规、规章起草的《规定》说明，今天呈请社会各界进行听证，欢迎提出宝贵意见。相信通过这次听证会，将使这一《规定》更加科学、完善、合理，更好的维护好国家利益、消费者利益和卷烟零售户利益。